ABD Yolsuzlukla Mücadele Stratejisi: Uluslararası Yolsuzluğa Sıfır Tolerans!

Biden – Harris yönetimi tarafından 6 Aralık 2021 tarihinde “ABD Yolsuzlukla Mücadele Stratejisi” (“Yolsuzlukla Mücadele Stratejisi”)[1] yayımlandı. Yolsuzlukla Mücadele Stratejisi, ABD’nin yolsuzlukla mücadele özelinde oluşturduğu ilk politika olma özelliği taşıyor.

Hükümet, yolsuzluğun en başta demokratik toplum düzeni olmak üzere ABD’nin ulusal güvenliğini, ekonomik eşitliği, global yoksullukla mücadele ve kalkınma çabalarını tehdit ettiğini; ABD finansal raporlama düzenlemelerindeki boşluklardan yararlanılarak gerçekleştirilen sınır ötesi yolsuzlukların hem ABD’nin hem tüm demokrasilerin kara para aklama ve terörle mücadele çabalarına zarar verdiğini belirterek ve yolsuzluğun ancak etkin bir yolsuzlukla mücadele politikası, şeffaf ve hesap verilebilir bir sistem ile mümkün olduğunu vurguluyor. Beş temel esasa dayanan Yolsuzlukla Mücadele Stratejisi, ABD Hükümetinin yolsuzlukla mücadeleye yönelik ilk resmi kapsamlı politikasını teşkil ediyor.

Dayanak

Biden, 3 Haziran 2021'de, “Yolsuzlukla Mücadelenin Temel Bir ABD Ulusal Güvenlik Çıkarı Olarak Kabul Edilmesine İlişkin Ulusal Güvenlik Çalışması Bildirisi”ni (National Security Study Memorandum on Establishing the Fight Against Corruption as a Core United States National Security Interest – “NSS Bildirisi”) yayınlamıştı. NSS Bildirisi, yolsuzlukla mücadeleyi Biden yönetiminin en önemli ulusal güvenlik önceliklerinden biri olarak belirlemiş ve yolsuzluğu, hükümete olan güveni sarsan, ekonomik hakkaniyetten ödün verilmesine yol açan ve otoriter rejimlerin eylemlerini kolaylaştıran bir durum olarak tanımlamıştı. NSS Bildirisi, yolsuzlukla mücadelenin ABD ve diğer pek çok ülke için demokrasi yolunda esaslı bir ilerleme sağlayacağını belirterek, ülkenin mevcut yolsuzlukla mücadele yasa ve uygulamalarını değerlendirmek ve hem yerel hem de uluslararası çerçevede düzenleme ve işlemlerdeki boşlukları belirlemek için tüm devlet kurumlarına 200 günlük inceleme süresi vermişti. Yolsuzlukla Mücadele Stratejisi, söz konusu sürecin sonunda hazırlanmış olan ve ABD'nin yolsuzlukla mücadele için ilk kez tüm hükümeti kapsayacak şekilde geniş kapsamlı olarak hazırlamış olduğu politikayı teşkil etmektedir.

Yolsuzlukla Mücadele Stratejisi

Yeni hükümetin Yolsuzlukla Mücadele Stratejisi, birbirini güçlendiren beş farklı temel stratejiye (five pillars) dayandırılmakta:

1. ABD Hükümetinin yolsuzlukla mücadele çabalarının modernleştirilmesi, koordine edilmesi ve yolsuzlukla mücadele için kaynak sağlanması;

2. Yasadışı finansmanı engellenmesi;

3. Yolsuzluğa karışmış kişi ve kurumların eylemlerinden sorumlu tutulması;

4. Çok taraflı yolsuzlukla mücadele yapısının korunması ve güçlendirilmesi;

5. Politika hedeflerinin gerçekleştirilebilmesi için diplomatik katılımın geliştirilmesi ve yabancı destek kaynaklarından yararlanılması.

Birbirini destekleyen ve tamamlayan beş temel strateji altında, bu doğrultudaki farklı hedefler ve çabalar (lines of effort) belirtiliyor. Bu çabalarla;

  • hangi mevki ve kıdemde olduğu fark etmeksizin tüm devlet görevlileri ile özel sektör arasındaki her tür ilişki başta olmak üzere yolsuzluğun her çeşidiyle mücadele edilmesi;
  • kleptokrasiyle idareye ait görev, yetkiler ile karar ve takdirin ele geçirilmesinin önüne geçilmesi;
  • yolsuzluğun bir ülkenin dış politikasında stratejik tehdit olarak kullanılmasının engellenmesi;
  • kamu fonlarının çalınması veya siyasiler tarafından kötüye kullanılmasının engellemesi, hedefleniyor.

Anonim paravan şirket kullanımı, esas yararlanıcısı bilinmeyen opak şirket yapıları, şeffaf olmayan ticari işlemler, yasal bir düzenlemeye tabi olmayan hizmetler başta olmak üzere kara para aklamanın önlenmesi ve şeffaflığın sağlanmasına ilişkin mevcut düzenlemelerdeki boşlukların ortadan kaldırılması, ABD'nin yolsuzlukla mücadele politikası aksiyon planının olmazsa olmazını oluşturuyor.

Yolsuzlukla Mücadele Stratejisi kapsamındaki hedeflerin gerçekleştirilebilmesi için, uluslararası dayanışma ve işbirliği, yerel kurumlar arası işbirliği ve istihbarat, düzenlemelerin ve hukuki yaptırımların pratikte uygulanması, sınırötesi yolsuz eylemlerin tespiti, takibi ve bunlara ilişkin yasa ve yaptırımların uygulanması, hesap verebilirlik ve eylemlerden sorumluluk başta olmak üzere hükümetin atacağı adımlar belirtiliyor. İlerleyen süreçte, hükümetin her bir hedef doğrultusunda katedilen ilerlemeyi ölçebilmek adına birtakım ölçütler belirlemesi ve federal departmanların, bakanlıkların ve kamu kurumlarının, belirlenen bu esaslar kapsamında kaydedilen ilerleme hakkında Başkan'a yıllık olarak rapor vermesi bekleniyor.

1. ABD Hükümetinin Yolsuzlukla Mücadele Çabalarının Modernleştirilmesi, Koordinasyonu ve Kaynak Sağlanması

Stratejinin ilk temeli, ABD’nin yolsuzlukla mücadele için gerekli devlet finansmanını ve insan kaynağını sağlamaya yönelik federal düzeydeki taahhütlerine dayanıyor. Bu doğrultudaki temel hedefler arasında, devlet kurumları arasında veri toplama ve araştırmanın geliştirilmesi, yerel ve uluslararası veri paylaşımının iyileştirilmesi ve kamu yaşamının her alanında yolsuzlukla mücadeleye daha fazla odaklanılması yer alıyor. ABD Ticaret Bakanlığı, ABD Uluslararası Kalkınma Ajansı (United States Agency for International Development – “USAID”) ve Hazine Bakanlığı ve Dışişleri Bakanlığı'ndaki benzer gruplarla işbirliği içinde çalışmak üzere yeni bir yolsuzlukla mücadele görev gücü oluşturacak. Biden yönetimi ayrıca yolsuzluk yasalarının ve yaptırımların uygulanması, bu amaçla gerekli kolluk gücünün sağlanması için daha fazla finansman sağlamayı ve bu kapsamdaki çabaların uyuşturucu kaçakçılığı ve terörün finansmanı gibi suçlarla mücadeleye odaklanacağını taahhüt ediyor. Bu amaç altında aşağıdaki hedefllere de yer veriliyor:

  • Yolsuzluk, yolsuluğa karışmış kişi ve kurumlar ve onların bağlantıları hakkında bilgi toplanması ve paylaşımının sağlanması, bu konudaki çalışmaların önceliklendirilmesi ve artırılması;
  • Kolluk kuvvetlerine dedike kaynakların arttırılması ve İstihbarat Topluluğu ile kolluk kuvvetleri arasında bilgi paylaşımının artırılması;
  • Yolsuzlukla mücadele için gerekli kaynak ve gücün sağlanması;
  • ABD hükümetinin belirli ülkelere ve bölgelere yönelik mevcut veya yeni stratejilerinin bir parçası olarak öncelikli ülkelerde uygulanmak üzere yolsuzlukla mücadele eylem planları geliştirilmesi;
  • Yolsuzlukla mücadele teşkilatlanmasının ve gerekli güvenlik önlemlerinin yönetimin önceliklerine entegre edilmesi.

2. Yasadışı Finansmanın Önlenmesi

Yönetim, yolsuzluk ve yolsuzluk aracılığında, varlık sahipliğinin ve kurumsal yapıların gizlendiğinden ve kara paranın aklanması için ABD’deki ve uluslararası finansal sistemlerdeki güvenlik açıklarına güvenildiğinden yakınarak, dünyanın en büyük ekonomisi olarak ABD’nin, kendi düzenleyici sistemindeki boşlukları ele almak ve diğer demokrasilerde de aynı hedefleri gerçekleştirebilmek için birlikte çalışma sorumluluğunu taşıdığını belirtiyor.

Bu kapsamda ikinci temel, ABD’nin kara para aklama ve terörizmin finansmanı ile mücadelede, mevcut düzenleme ve uygulamalardaki boşlukları kapatma kapsamındaki hedeflerine dayanıyor. Bu hedefler, hem ABD'nin kendi kara para aklamayla mücadele süreçlerindeki boşlukların tespitini ve doldurulmasını, kendi kurumları arasındaki istihbarat, işbirliği ve yönetişim eksikliklerinin giderilmesini hem de kanunların sınır ötesi uygulanabilirliğinin sağlanması ve diğer ulusların da bu kapsamda kendi eksikliklerini görebilmesi için bu ülkelerdeki ilgili makamlar ile işbirliği yapılmasını içermekte. Yasadışı finansmanın önlenmesi amacıyla hedeflenen aksiyonlar ise aşağıdaki gibi:

  • Anonim paravan şirketler için asıl yararlanıcı bilgilerinin öğrenilmesi ve takibi için bir veri tabanı oluşturulması ve Ulusal Savunma Yetkilendirme Yasası (National Defense Authorization Act – “NDAA”) kapsamında devlet alımlarında şeffaflığa odaklanılması, şeffaf olmayan kurumsal yapıların arkasına saklanılarak yapılan yolsuz işlemlerin önlenmesi ve tespiti, bu amaçla gerekli düzenlemelerin tamamlanması;
  • Yatırım danışmanlarının ve diğer her tür sermaye fonlarının, kara paranın aklanmasının önlenmesi ve şüpheli işlem bildirim programları oluşturmalarını gerektirecek asgari raporlama standartlarının oluşturulması;
  • Muhasebeciler, avukatlar ve hizmet sağlayıcılar dahil olmak üzere tüm üçüncü taraf aktörlerin, finansal sistemin usulsüz kullanılması suretiyle gerçekleştirilen yolsuzluklardan sorumlu tutulması için sektörler ve kurumlar arası çalışmalar belirlenmesi;
  • Uygun düştüğü durumlarda, kara para aklayanları ve aracılarını yolsuzluktan sorumlu tutmak adına uygulanacak cezai yaptırımların genişletilmesi için gerekli düzenlemelerin yapılması, “agresif yaptırım eylemleri” uygulanması; whistleblowing programları ve gerçek yararlanıcıların ifşa edilmesi yükümlülüğüne ilişkin düzenlemeler gibi soruşturma ve istihbarat araçlarının genişletilmesi;
  • Gayrimenkul işlem taraflarına, haksız elde edilen kazanç ve kara para aklama gibi durumların varlığını ifşa etme yükümlülüğü getirilmesi, bu sayede gayrilmenkul işlemlerinin ne zaman haksız elde edilmiş kazançların saklanması veya suç gelirlerinin aklanması için kullanıldığını ortaya çıkarılması;
  • Paydaş ülkelerle birlikte çalışılması, diplomatik işbirliği yapılması, hukukun sınır ötesi uygulanabilirliğinin, yaptırım gücünün ve yetki alanının genişletilmesi yoluyla yolsuzlukla mücadele kapasitesinin artırılması ve yolsuzlukla mücadelede demokratik rejimlerin güçlendirilmesi.

3. Yolsuzluğa Karışmış Kişi ve Kurumların Eylemlerinden Sorumlu Tutulması

Üçüncü temel, çeşitli yeni ve güçlendirilmiş uygulama ve yaptırım mekanizmaları aracılığıyla, yolsuzluk faillerinin, yolsuz eylemleri kolaylaştıranların veya bu eylemlere aracı olan aktörlerin, eylemlerinden sorumlu tutulmasına dayanıyor. “Hesap verebilirlik ve yolsuzluk eylemlerinden sorumluluk” esasının odak noktaları olarak aşağıdaki hususlar vurgulanıyor:

  • Yabancı Yolsuzluk Faaliyetleri Kanunu’nun (Foreign Corrupt Practices Act – “FCPA”), yolsuz ve kara para aklama eylemlerine ilişkin para cezalarının ve yolsuz eylemlerin gerçekleştirilmesinde kullanılan ya da yolsuz eylemler aracılığıyla elde edilen her türlü ayni ve nakdi değerin müsaderesi başta olmak üzere yolsuzlukla mücadele yasalarının sıkı sıkıya uygulanması, bunlara ek olarak artırılmış yaptırımlar tanımlanması ve aktif olarak uygulanması, devlet sözleşmelerinin askıya alınması, vize kısıtlamaları ve kara listeye alınma gibi yaptırımların sıkıca uygulanması;
  • ABD finans kuruluşlarına bağlı çalıntı varlıkların tespiti, tazmini ve yolsuz aktörlerin yolsuzlukla mücadele kanunları ve yaptırımlarından kaçmasının önlenmesi için yabancı devletlerle işbirliği yapılması, kanunların ve yaptırımların uygulanmasını sağlayarak yabancı devlet ilişkili yolsuzlukla mücadele edilmesi ve bu amaçla Hazine Bakanlığı’na bağlı bir “Kleptokrasi Varlık Tazmin Ödül Programı” (Kleptocracy Asset Recovery Rewards Program) ve Dışişleri Bakanlığı’na bağlı “Suç Fiilleri için Güvenli Limanlara Karşı Demokrasiler Girişimi”nin (Democracies Against Safe Havens Initiative) oluşturulması;
  • USAID’in Global Sorumluluk Programı ve diğer programları aracılığıyla öncelikli ülkelerde usulsüz finansal işlemler ve tüm diğer yolsuz eylemlerin tespiti, takibi, izlenmesi, önlenmesi ve müdahale edilebilmesi için gerekli kapasitenin genişletilmesi;
  • Kriptopara birimleri üzerinden gerçekleştirilen yolsuzluk ve usulsüzlükler, sanal para kullanılarak işlenen suçlar ve suç fiiliyle elde edilen kriptoparanın aklanması gibi karmaşık soruşturma ve kovuşturmalara odaklanmak üzere Adalet Bakanlığı tarafından “Ulusal Kriptopara Uygulama Birimi” (National Cryptocurrency Enforcement Team) kurulması;
  • Özel sektör ile işbirliği yapılarak, ABD menşeili ve uluslararası şirketlerde kurumsal yolsuzlukla mücadele uyum programlarının oluşturulması, benimsenmesi ve uygulanmasının teşvik edilmesi, ticari anlaşmalarda yolsuzlukla mücadele hükümlerine yer verilmesinin desteklenmesi ve bu suretle uluslararası kurumsal yapıların geliştirilmesi;
  • Sivil toplum, medya ve basın yayın mensuplarının korunması, desteklenmesi ve savunulması amacıyla gerekli diplomatik ve geliştirici çabaların artırılması;
  • Yabancı yatırımcılara söz konusu ülkede önceden herhangi bir ikamet şartı olmaksızın vatandaşlık hakları veren “Yatırım Yoluyla Vatandaşlık” (“Citizenship by Investment – “CBI”) programları hakkındaki endişelerin (örneğin, uluslararası finansal sisteme erişim imkanı ve vizesiz seyahat özgürlüğü elde etmek için CBI faydalarının kullanılması gibi) giderilmesi için yabancı devletlerle işbirliği yapılması.

4. Çok Taraflı Yolsuzlukla Mücadele Yapısının Korunması ve Güçlendirilmesi

Hükümet, yolsuzlukla mücadelenin çeşitli yasalar, organizasyonlar, anlaşmalar ve standartlar yoluyla güçlendirilmesi ve yolsuzlukla mücadele çabalarının yasal zeminin sağlanması yönünde uluslarası sahadaki taahhütlerine bağlı kalacağını vurgulayarak diğer yandan da var olan düzenlemelerin uygulanmasını sağlayacağını, amaca yönelik yeni platformlar oluşturacağını, global olarak öncelik teşkil eden alanlar ve suç fiilleri için güvenli liman teşkil eden bölgelerde yolsuzluğun önlenmesi için her türlü kaynağını seferber edeceğini belirtiyor. Bu amaçla dördüncü dayanak, küresel ölçekte yolsuzlukla mücadele için mevcut uluslararası düzenlemelerin (girişimler, organizasyonlar, anlaşmalar ve standartlar), ilgili otorilerin bu düzenlemelerden doğan yükümlülüklerini  yerine getirmelerinin sağlanması ve ihmal ile ihlallerinden sorumlu tutulması yoluyla pratikte uygulanması ve güçlendirilmesine odaklanıyor. Yolsuzlukla Mücadele Stratejisi’nde ABD hükümetinin, uluslararası alanda yolsuzlukla mücadele tedbirlerini, yolsuzluk kontrol mekanizmalarının ve sorumluluk hükümlerinin işletilmesi için çabalarını ve bu yönde gerek kendi iç otoriteleri gerekse diğer devletlerle işbirliğini iki katına çıkaracağı ifade ediliyor.

Hükümetin bu kapsamdaki stratejik hedefleri aşağıdaki gibi belirtilmekte:  

  • Ekonomik İşbirliği ve Kalkınma Teşkilatı (OECD), Amerikan Devletleri Örgütü ve Birleşmiş Milletler gibi kuruluşlar ve Birleşmiş Milletler Yolsuzlukla Mücadele Sözleşmesi’nin (UNCAC) geliştirilmiş ve aktif bir şekilde uygulanması yoluyla uluslararası yolsuzlukla mücadele yapısının korunması ve güçlendirilmesi;
  • NATO'nun “Şeffaflığın Sağlanması Programı”nın (Building Integrity Programme) finans, satın alma ve insan kaynakları alanındaki yolsuz eylemlere odaklanacak şekilde genişletilmesi ve uygulanması;
  • Tüm yasal otoritelerin iş ve işlemlerinde güçlü şeffaflık ve yolsuzlukla mücadele önlemlerinin uygulanması için G20 ve G7'nin teşvik edilmesi.

5. Stratejik Hedeflerin Gerçekleştirilebilmesi İçin Diplomatik Katılımın Geliştirilmesi ve Yabancı Destek Kaynaklarından Yararlanılması

Beşinci dayanak, ABD hükümetinin yolsuzlukla mücadele amacıyla diğer devletlere yaptığı yardım ve işbirliğinin etkinliğini en üst düzeye çıkarmayı amaçlamakta. Bu kapsamda yerel yolsuzluk endişelerinin anlaşılması için diğer devletlerle diplomatik ilişkilerin geliştirilmesi, rüşvetle mücadele için diğer ülkelere desteklerin genişletilmesi, özellikle basın yayın mensupları ve yolsuzlukla mücadele karşıtlarına yönelik destek ve korumanın sağlanması,  kamu ve özel sektör genelinde yolsuz davranışların belirlenmesi ve bunlarla mücadele için yenilikçi yollar ve teknolojiler geliştirilmesi gibi uluslararası sosyal ve politik çabalara odaklanılıyor.  Bu kapsamdaki temel hedefler aşağıdaki gibi belirtiliyor:

  • Yolsuzluğun ilgili yerel koşullara uygun olarak diplomatik bir öncelik haline getirilmesi;
  • Yerel ve/veya  ABD Hükümeti tarafından finanse edilen yolsuzlukla mücadele girişimlerini korumak ve desteklemek için devletlerarası ilişkilerde ve genel diplomaside ABD’ye özgü stratejiler geliştirilmesi;
  • Yolsuzlukla mücadele odaklı ABD yardımının önemli ölçüde genişletilmesi ve bu yardımın etkinliği ve efektifliğinin takibi;
  • Yolsuzlukla mücadelede beklenmedik olaylara, gerilemelere cevap verilebilmesi adına yolsuzlukla mücadele girişimlerine ve desteklerine gerekli esnekliğin kazandırılması;
  • Şeffaflık, kamuya açıklık, gelişmiş kurumsal yönetim, bağımsız denetim ve gözetim kuruluşlarına yönelik destek yoluyla kamu sektöründe yolsuzlukla mücadele kapasitesinin güçlendirilmesi;
  • Farklı sektörlerdeki teknik uygulayıcılar için ihtiyaca yönelik yolsuzlukla mücadele entegrasyon araçları geliştirilmesi ve kaynak sağlanması;
  • Ulusal güvenlik ve askeri operasyonlarda yolsuzluk risklerinin tespiti ve bu yöndeki analizlerin güçlendirilmesi.

Sonuç

ABD Yolsuzlukla Mücadele Stratejisi, yolsuzlukla mücadeleyi ulusal bir öncelik olarak kabul eden Biden – Harris yönetiminin, bu yöndeki taahhütlerini ne şekilde gerçekleştireceğini açıklıyor. Strateji uyarınca, ABD’nin yolsuzlukla mücadele soruşturmalarında bilgi teknolojileri ve veri analitiğinden aktif olarak yararlanacağı, bu alanda yeni kaynaklar geliştireceği, kripto varlıklar üzerinden yapılan yolsuz işlemler başta olmak üzere gelişen teknolojilerle tür değiştiren rüşvet ve yolsuzluğun her çeşidiyle mücadele için çalışma gücü ve kaynak tahsis edeceği belirtiliyor.

Strateji’de özellikle, yolsuz işlemlerin yerel veya sınır ötesi düzenlemelerdeki boşluklardan yararlanılması ya da yurt dışında gerçekleştirilmesi suretiyle kişi ve kurumların sorumluluktan kaçmasına ABD’nin müsamaha göstermeyeceği ve yolsuzlukla mücadelede ABD’nin uluslararası istihbarat, sorumluluk ve yaptırımların uygulanması için her türlü gücünü seferber edeceği vurgulanıyor. Bu kapsamda özellikle FCPA’in ve ihlallerinden doğan yaptırımların etkin olarak uygulanacağı, özel sektörde yolsuzluğun önlenmesi adına şirketlerde kurumsal yolsuzlukla mücadele uyum programlarının uygulanmasının teşvik edildiği belirtiliyor.

Strateji’de özellikle vurgulanan “uluslararası yolsuzluğa sıfır tolerans” politikası uyarınca özellikle FCPA’e tabi şirketlere, kara paranın aklanması, rüşvet ve yolsuzlukla mücadele kapsamındaki uyum programlarını gözden geçirmeleri, riskli ülke ve bölgelerdeki iş ve işlemlerinin takibi için gerekli kontrol mekanizmalarını güçlendirmeleri, üçüncü taraf risk yönetimine gerekli kaynakları tahsis etmeleri önerilmektedir.